Hot on line :: Статті


Стратегія упорядкування системи надання пільг окремим категоріям громадян до 2012 року – погляд зблизька

Стратегія упорядкування системи надання пільг окремим категоріям громадян до 2012 року (далі - Стратегія) була прийнята у червні 2009 року розпорядженням Кабінету Міністрів України № 594-р. Вже минуло практично половина часу, виділеного на реалізацію стратегії, владою зроблено певні кроки, проте очікуваного розголосу проблеми та пошуку шляхів її вирішення поки що так і не відбулося.

Загалом раніше пільги установлювалися як винагорода за заслуги перед Батьківщиною, що забезпечує підвищений рівень соціальних гарантій ветеранам війни, особам, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною.

Також пільги встановлювалися за особливі трудові заслуги перед Батьківщиною, в тому числі - учасникам ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, і як соціальна підтримка для забезпечення достатнього життєвого рівня, зокрема, дітей війни, пенсіонерів за віком, інвалідів загального захворювання, потерпілих від Чорнобильської катастрофи.

Тобто пільги – це своєрідна винагорода за заслуги перед Батьківщиною, в тому числі за трудові заслуги, або певна соціальна підтримка для забезпечення достатнього життєвого рівня окремих категорій громадян.

Пільги встановлюються або за професійною, або за соціальною ознакою.

Встановлення пільг особам, які мають право на пільги за професійною (службовою) ознакою, зокрема тим, що вийшли на пенсію, зумовлене специфікою їх службової діяльності і є додатковою соціальною гарантією у зв’язку з особливими умовами праці та підвищеним ризиком (військовослужбовці, працівники міліції, пожежної охорони тощо), роботою у сільській місцевості (працівники сфери охорони здоров’я, культури, освіти), суспільною значущістю (народні депутати України, працівники судів та прокуратури), шкідливими умовами виробництва і загрозою професійного захворювання (зокрема, гірники). Тобто за професійною ознакою право на пільги зумовлено особливими умовами праці, підвищеним ризиком тощо.

Основними джерелами фінансування витрат, пов’язаних з наданням пільг, є державний та місцеві бюджети. Частина таких витрат здійснюється підприємствами, на яких працювали або працюють пільгові категорії громадян, а також підприємствами, які надають житлово-комунальні, транспортні та інші послуги.

Недостатній обсяг бюджетного фінансування призводить до обмеження права громадян на пільги. Тобто держава визнає, що тих коштів, які закладені в бюджеті, є недостатньо для повного покриття всіх витрат, пов’язаних з компенсацією встановлених законом пільг.

Законодавство про пільги, яке становлять понад 50 законодавчих актів, сформовано переважно на початку дев’яностих років з метою захисту населення від економічної нестабільності та спрямовано на реалізацію конституційного права кожного громадянина на забезпечення достатнього життєвого рівня. Розробники Стратегії констатують, що понад 50 законодавчих актів встановлюють різного роду пільги, і ці більшість з цих законодавчих актів прийняті досить давно - перші кілька років після здобуття незалежності України, коли фінансова система України не могла потягнути значного фінансування витрат, пов’язаних із збільшенням доходів багатьох категорій громадян, а влада не знайшла іншого шляху, крім встановлення численних пільг. Звичайно, з одного боку, це було певною даниною тим людям, які відпрацювали багато років, втратили свої заощадження у 1991 році і відповідно не могли належним чином забезпечити ні себе, ні свої сім’ї, з другого боку, всі пільги призначалися безсистемно – фактично влада латала дірки в бюджеті і замість адресного підходу надавала пільги цілій категорії громадян як за соціальною ознакою, так і за професійною. Проте якщо тоді, можливо, це було виправдано, то з часом фінансова ситуація в державі стабілізувалася, а пільги багатьом категоріям громадян залишилися і забрати їх тепер досить складно.

У Стратегії зазначається, що з часу прийняття законодавчих актів, якими встановлено пільги, здійснено ряд заходів для підвищення рівня доходів населення. Так, починаючи з 2000 року до грудня 2008 р. середня заробітна плата збільшилась у 6,8 раза, мінімальний розмір заробітної плати — у 5,1, середній розмір пенсії — у 10,7, мінімальні пенсійні виплати — у 9,9 раза. Збільшено розмір державної допомоги дітям, які перебувають під опікою чи піклуванням, до двох прожиткових мінімумів, установлених для дітей відповідного віку. Проте у Стратегії її розробники не згадують про те, наскільки збільшилась не фактична, а реальна заробітна плата, як на рівень доходів впливають інфляційні процеси тощо.

Загалом подальше підвищення рівня життя населення дасть змогу перейти до поетапного реформування системи надання пільг і визначення критеріїв їх надання. Таке завдання влада ставить перед собою вже практично десять років, приймаючи відповідні Концепції, стратегії тощо ще з 2000 року. Проте реальні кроки практичні не робляться.

Метою Стратегії, яка прийнята у 2009р., є визначення напрямів реформування системи надання пільг, підвищення її ефективності та посилення адресності, зокрема, удосконалення порядку ведення обліку наданих пільг, а також визначення фактичних розмірів відповідних бюджетних витрат.

Водночас така мета видається дещо непослідовною, зважаючи на те, що ще у 2002 році було задекларовано необхідність реформування системи пільг та було прийнято Стратегію заміни системи пільг на адресну грошову допомогу населенню (постанова Кабінету Міністрів України від 02.03.2002 року № 253). Вже тоді було визначено, що основною метою заміни системи пільг на адресну грошову допомогу населенню є проведення державної політики щодо реалізації принципів соціальної справедливості, тобто лише тим, хто цього потребує. Крім того, реформування системи пільг як форми соціального захисту населення не ліквідує діючої системи підтримки малозабезпечених громадян, а, навпаки, шляхом її трансформування забезпечить реалізацію конституційного права на соціальний захист, створить економічні і соціальні передумови для підтримки незахищених верств населення.

Варто відзначити, що ще у 2002 році було визначено напрямки реформування системи надання пільг, проте у 2009 році знову повертаємося на початок і наново починаємо лише спочатку – знову слід визначити лише напрямки реформування.

Також до мети Стратегії належить, підвищення ефективності системи надання пільг та посилення адресності. Проте про посилення адресності можна було б говорити тоді, коли ця адресність принаймні вже б застосовувалася на практиці, а поки що залишаються чинними всі законодавчі акти, які встановлюють пільги певній категорії громадян без застосування адресного підходу. Тому, на нашу думку, мета Стратегії встановлена не зовсім правильно – слід говорити про запровадження та поширення адресного підходу до надання певного виду пільг, а не про посилення адресності, якої ще не запроваджено. Варто відзначити, що загалом встановлення адресності – це правильний хід влади, оскільки не слід надавати пільгу всім громадянам певної категорії, бо частина з них може її не потребувати.

Крім того, неоднозначно сформульовано і підвищення ефективності системи надання пільг як мета Стратегії. Це словосполучення можна розуміти по-різному залежно від політичної і фінансової ситуації в державі, зокрема, підвищення ефективності системи надання пільг можна розтлумачити як покращення ефективності подальшого надання пільг, хоча сама Стратегія спрямована на реформування системи надання пільг загалом, а не на покращення їх надання.

Основними завданнями Стратегії є

-      упорядкування системи надання пільг, зокрема, шляхом підготовки пропозицій щодо внесення змін до законів, які регулюють питання надання пільг і соціальних гарантій окремим категоріям громадян, проте в Стратегії не конкретизується  яким саме категоріям громадян, за професійною чи соціальною ознакою тощо.

-      надання пільг, компенсацій і гарантій лише найменш захищеним верствам населення та особам, які мають заслуги перед Батьківщиною. У зв’язку з цим виникає кілька питань: хто належить до найменш захищених, які критерії для цього, і чому дехто до них належить, наприклад, є громадяни, які, можливо, нічого не хочуть змінювати, щоб покращити свій життєвий рівень, а просто чекають на ласку від держави у вигляді певних пільг.

-      вироблення єдиного підходу до надання пільг з оплати всіх видів послуг особам, які мають на них право, в межах установлених норм споживання. На даний час багато дискутується про необхідність перегляду встановлених норм споживання. Механізм надання пільг не є досконалим, оскільки реально пільгами користуються не всі, хто має на них право, а лише ті, хто користується послугами. Не існує досконалої системи обліку наданих послуг, а також реального доходу сімей, що ускладнює надання пільг тим, хто потребує їх у першу чергу. На підприємствах, що надають послуги, на оплату яких запроваджено пільги, а також у місцевих органах виконавчої влади відсутні єдина методика обчислення фактичної вартості окремих видів пільг, єдина методика обліку наданих пільг, єдина статистична звітність щодо фактичних витрат на пільги та стану їх фінансування. Це ускладнює перевірку достовірності розрахунку витрат за наданими пільгами і призводить до численних фінансових порушень. Про це, зокрема, ще йшлося у 2002 році у Стратегії заміни системи пільг на адресну грошову допомогу населенню.

-      запровадження процедури публічного обговорення за участю громадських організацій шляхів вирішення питання щодо посилення адресності надання пільг. Варто зазначити, що за півтора роки чинності Стратегії фактично немає інформації про вже проведені саме публічні обговорення. Тому це завдання, яке є досить важливим, практично не виконується.

-      проведення інформаційно-роз’яснювальної роботи серед населення стосовно упорядкування системи надання пільг. Не зовсім зрозуміло, чому для населення слід проводити інформаційно-розяснювальну роботу лише щодо упорядкування системи надання пільг, а не щодо реформування пільг загалом. Крім того, поняття «упорядкування системи надання пільг» є досить оціночним, і не розкриває всіх аспектів реформування системи пільг.

Для реалізації Стратегії необхідні узгоджені дії органів законодавчої та виконавчої влади щодо:

-      запровадження класифікації пільг залежно від їх соціального призначення — 1. як форми визнання заслуг перед Батьківщиною, 2. як соціальної підтримки для забезпечення достатнього життєвого рівня найменш захищених верств населення, 3. як додаткової гарантії у зв’язку з особливими умовами праці. З одного боку – вищезазначений критерій для класифікації пільг наголошує саме на соціальному характері пільг, проте видами пільг за цим критерієм є і пільги за професійною ознакою, а не лише за соціальною.

-      збереження існуючого порядку надання пільг з оплати: житлово-комунальних, транспортних послуг і послуг зв’язку, санаторно-курортного лікування тощо – для осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною або особливі трудові заслуги перед Батьківщиною, вдів (вдівців) та батьків померлих (загиблих) осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною або особливі трудові заслуги перед Батьківщиною; ветеранів війни, осіб, на яких поширюється дія Закону України “Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту”, учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та їх вдів (вдівців), а також для інвалідів з дитинства та дітей-інвалідів, яким надається державна соціальна допомога. Варто відзначити, що у цьому пункті Стратегії прямо йдеться про необхідність збереження (!!!) існуючого порядку надання пільг, хоча загальна тенденція полягає саме у реформуванні системи пільг, а не у її збереженні. Також дискусійним є збереження пільг не для самих пільговиків (громадян певної категорії), а для членів їх сімей, близьких родичів (вдів (вдівців) та батьків померлих (загиблих) осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною або особливі трудові заслуги перед Батьківщиною).

-      забезпечення конституційного права громадян на соціальний захист. Тут необхідно звернутися до Конституції України для розуміння поняття «права громадян на соціальний захист». Зокрема, відповідно до ст.46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом. Це право гарантується загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними. Крім того, пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.

-       надання пільг особам, для яких вони є 1. формою соціальної підтримки, спрямованої на забезпечення достатнього життєвого рівня, за умови, що дохід таких осіб не перевищує встановленої величини, 2. додатковою гарантією у зв’язку з особливими умовами праці – знову ж таки йдеться про пільги за професійною ознакою.

-      скорочення переліку категорій отримувачів пільг за професійною ознакою за умови адекватного підвищення рівня їх доходів, оскільки на даний час вони не можуть заробити більше через характер праці (зокрема, наприклад, державні службовці не можуть займатися підприємницькою діяльністю і т.д.). Тому держава замість належної заробітної плати на даний час надає певним категоріям працівників різного роду пільги. Позитивним є те, що держава розуміє необхідність  скорочення переліку категорій отримувачів пільг за професійною ознакою. Проте наголошуємо саме «скорочення», а не «скасування» загалом. Скорочення переліку пільговиків може передбачати скорочення і на одну-дві категорії, для прикладу, натомість невідомо, яким саме чином піде законодавець – скільки і які саме категорії пільговиків за професійною ознакою буде скасовано.

-      прийняття актів законодавства, спрямованих на 1. удосконалення системи надання пільг, 2. посилення її адресності. Знову ж таки, йдеться не про реформування системи пільг в бік їх скорочення, а про вдосконалення надання пільг, тобто пільги повинні залишатися і вдосконалюватися, що суперечить ідеї необхідності реформування пільг, яку декларує влада.

-      установлення норм і нормативів споживання послуг, у межах яких надаються пільги з їх оплати особам, які мають право на такі пільги. Хоча і на даний час такі нормативи вже є встановлені. Можливо, йдеться саме про реформування таких нормативів та наближення їх до реального споживання. Загалом система надання пільг, що ґрунтується на принципі відшкодування витрат підприємствам, які надають послуги (житлово-комунальні, транспортні, зв’язку тощо), залежить від тарифної політики надавачів послуг, а не від державного регулювання. Це створює можливості для різноманітних зловживань під час використання бюджетних коштів.

-      запровадження мораторію стосовно встановлення нових видів пільг та розширення переліку категорій їх отримувачів. Варто відзначити, що цей намір є цілком прийнятним та логічним, проте, на нашу думку, намір залишається наміром, оскільки невідомо, хто ж повинен запровадити цей мораторій – Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України чи Президент України. На перший погляд, враховуючи те, що це задекларовано в Стратегії, яка затверджена Кабінетом Міністрів України, мораторій повинен встановлюватися саме останнім, оскільки Верховна Рада України та Президент України є вищестоящими органами щодо Кабінету Міністрів України. Проте Кабінет Міністрів України не приймає законів, якими встановлено пільги, тому відповідно і не може їх призупинити. Тому саме на рівні закону можна прийняти відповідний мораторій, однак Стратегія, прийнята Кабінетом Міністрів України, не є обов’язковою та зобов’язуючою для Верховної Ради України. Тому вищезазначений мораторій на запровадження нових видів пільг та розширення переліку категорій їх отримувачів є радше декларацією або констатацією необхідності його прийняття.

-      підвищення рівня інформаційно-технічного забезпечення органів праці та соціального захисту населення з метою ефективного виконання завдань, визначених Стратегією.

На першому етапі реалізації Стратегії (2009-2010 роки) передбачається забезпечити:

-      підготовку пропозицій щодо внесення змін до законів з питань надання пільг найменш захищеним верствам населення та особам, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною, виходячи з єдиних принципів і критеріїв за встановленими законодавством нормами та нормативами споживання. Станом на січень 2011 року розроблено лише два законопроекти, які ще навіть не передано до Верховної Ради України, і то вони стосуються реформування надання окремих видів пільг (зокрема, це законопроекти про внесення змін до деяких законів України щодо пільг з оплати житлово-комунальних послуг окремим категоріям громадян та про внесення змін до деяких законів України щодо пільг з оплати телекомунікаційних послуг).

-      підвищення рівня інформаційно-технічного забезпечення органів праці та соціального захисту населення.

-      інформаційну підтримку заходів з реалізації Стратегії. Проте, на жаль, за півтора роки такі заходи проводилися нечасто. Можливо, протягом 2011-2012 років заходи відбуватимуться частіше і відповідно вони будуть висвітлюватися у засобах масової інформації.

-      налагодження ефективної взаємодії органів законодавчої та виконавчої влади з громадськими організаціями і соціальними партнерами. Знову ж таки протягом 2009-2010 років такої взаємодії поки що належним чином не налагоджено. Більше того, до кінця невідомо –в чому ж таки повинна полягати ця взаємодія.

Реалізація Стратегії дасть змогу забезпечити:

-      упорядкування системи надання пільг.

-      спрямування відповідних бюджетних видатків на підтримку найменш захищених верств населення, для яких пільги, компенсації і гарантії є додатковим засобом забезпечення достатнього життєвого рівня.

-      ефективне використання бюджетних коштів. Видається, що на даний час в Україні маємо не зовсім ефективне використання бюджетних коштів, у зв’язку з чим і виникає потреба реформувати систему пільг, на яку в загальному за різними підрахунками витрачається близько третини бюджету держави.

-      ведення обліку фактично спожитих послуг і наданих пільг, визначення фактичного розміру відповідних бюджетних витрат. Це питання неодноразово піднімалося різними органами влади, зокрема, Рахунковою палатою України, оскільки встановлені нормативи спожитих послуг - вже давно застаріли.

Отже, Стратегія упорядкування системи надання пільг окремим категоріям громадян до 2012 року є досить важливим документом, який містить багато позитивних моментів, водночас чимало положень Стратегії є суперечливими та доволі дискусійними. Це, очевидно, і зумовлює невиконання багатьох пунктів Стратегії органами виконавчої влади, які є відповідальними за це.

Тому, на нашу думку, слід більше залучати громадськість до впровадження положень Стратегії і до активізації та вдосконалення процесу реформування системи пільг, якщо взагалі можна говорити про систему.

Оксана Коваль, Леонід Тарасенко,

Центр громадської адвокатури


  Версія для друку

  Лінк на e-mail