Hot on line :: Статті


Огляд законопроектів щодо правового регулювання управління та охорони лісових ресурсів

Загальновизнаним на державному рівні є те, що в Україні на сьогодні ми не маємо оптимальної лісистості ні в одній природній зоні та регіонах. Для досягнення оптимальної лісистості, а це 20% (сьогодні тільки 15,7%), при якій ліси найефективніше впливають на клімат, ґрунти, водні ресурси, протидіють ерозійним процесам, необхідно створити додатково понад 2 млн. га лісонасаджень та забезпечити їх збереження від вилучення та необґрунтованої зміни цільового призначення.

Багато проблем управління  та охорони лісових ресурсів лежить в площині законодавчого регулювання. Слід відзначити, що питання управління лісовими ресурсами перебуває в полі зору законотворців, що засвідчується періодичним ініціюванням та розглядом законопроектів. Головним чином вони стосуються дозвільних процедур господарської діяльності, де найбільш поширені зловживання органів влади щодо надання дозволів, управління та розпоряджання земельними лісовими ділянками, зміни їх цільового призначення, відповідальності в цій сфері.

Пропонуємо Вашій увазі огляд та аналіз законопроектів, які зареєстровані в парламенті протягом останніх трьох років.

Компетенція органів влади щодо вилучення земельних лісових ділянок, зміни їх цільового призначення – одне із найпоширеніших предметів законопроектних ініціатив щодо лісових ресурсів

Проект Закону про внесення змін до Земельного та Лісового кодексів України щодо збереження лісів (реєстр. №8489 від 12.05.2011 р., поданий КМУ) прийнято в першому читанні 05.07.2011 р. Посилання на проект Закону можна знайти тут: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=40347

Як зазначається у пояснювальній записці, підготовка зазначеного проекту Закону України зумовлена необхідністю удосконалення законодавства у сфері регулювання земельних і лісових відносин, та обмеження вилучення земельних ділянок, на яких знаходяться ліси, для нелісогосподарських потреб. Як вказується у пояснювальній записці законопроекту, в останній період за рішеннями місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування здійснюється вилучення земельних лісових ділянок, зміна їх цільового призначення і надання в першу чергу для індивідуальної та житлової забудови, ведення садівництва тощо.

Проектом передбачено зміни у повноваженнях органів виконавчої влади щодо передачі у власність та надання у постійне користування земельних лісових ділянок для не лісогосподарських потреб, що перебувають у державній власності на певній території. Передбачено внесення змін до Лісового кодексу та Земельного кодексу.

Зокрема, чинними нормами Лісового кодексу (ст.31, п.5) передбачено, що Рада Міністрів Автономної республіки Крим, обласна, Київська та Севастопольська міська державна адміністрація має повноваження передання у власність, надання у постійне користування для нелісогосподарських потреб земельних лісових ділянок площею до 1 гектара, що перебувають у державній власності на відповідній території, а також у межах міст республіканського та обласного значення та припиняють права користування ними. Так само такі повноваження належать до відання районних державних адміністрацій у сфері лісових відносин щодо передання у власність, надання у постійне користування для нелісогосподарських потреб земельних лісових ділянок площею до 1 гектара, що перебувають у державній власності, у межах сіл, селищ, міст районного значення та припинення права користування ними.

Законопроект №8489 від 12.05.2011 р. передбачає передання цих повноважень виключно Кабінету Міністрів України, за яким визначались повноваження щодо передання у власність та надання у постійне користування таких земельних лісових ділянок для не лісогосподарських потреб, якщо їх площа перевищувала 1 гектар. За проектом Закону, ці земельні лісові ділянки, площею як і до 1 гектара, так і понад, будуть передаватись у власність чи надаватись у постійне користування тільки Кабінетом Міністрів України.

Також законопроект передбачав зміни до п.12 Перехідних положень Земельного кодексу, за якими вказувалось, що до розмежування земель державної і комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями (крім лісів, земель, переданих у приватну власність) в межах населених пунктів здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів  — відповідні органи виконавчої влади.

В тексті, підготовленому до другого читання та прийнятого в цілому, ці положення було виключено. Таким чином, всі повноваження, які не були визначені, залишаються за органами виконавчої влади, хоча і уже не місцевими, а уряду.

Законопроект прийнято 22 грудня 2011 року та направлено на підпис Президенту України.

Також у парламенті знаходиться проект  Закону України  «Про внесення змін  до   деяких   законодавчих   актів   України щодо розпорядження земельними лісовими ділянками,  що  перебувають  в  державній  власності» (реєстр. № 1277 від 25.12.2007р.), внесений н.д. Ткач Р.В., який пропонує інші підходи.

Проектом пропонуються внести: а) зміни до пункту 5 статті 27 Лісового кодексу України, а також  до частини 9 статті 149 Земельного кодексу України, що передбачають  збільшення розміру (від «1 гектара» до «10 і більше гектарів»)  земельних лісових ділянок державної власності, які  Кабінет Міністрів України може передавати у власність, надавати в постійне користування для несільськогосподарських потреб та земельних ділянок державної власності, що перебувають у постійному користуванні, – ріллю, багаторічні насадження,  які  Кабінет Міністрів України вилучає для несільськогосподарських потреб; б) зміни до пункту 5 статті 31 Лісового кодексу України, згідно яких має збільшитися розмір (від «1 гектара” до «10 гектарів”) земельних лісових ділянок, що перебувають у державній власності (на відповідній території, а також у межах міст республіканського (Автономної Республіки Крим) та обласного значення), передачу у власність, надання у постійне користування для несільськогосподарських потреб яких та припинення права користування якими  здійснюють Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Таким чином, проект передбачав розширення повноважень Ради міністрів АРК, обласних, Київських та  Севастопольської міської державної адміністрації щодо вилучення земельних лісових ділянок для несільськогосподарських потреб через збільшення розміру  до 10 га. Законопроект не включено у порядок денний ВРУ, та очевидно, що актуальність його втрачена у разі набуття чинності проектом №8489. Картку законопроекту можна переглянути тут http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=31167

Двома законопроектами пропонувались зміни до підпункту б) пункту 15 Перехідних положень Земельного кодексу України (щодо зміни цільового призначення земельних ділянок для ведення лісового господарства). Так проект № 6668 від 06.07.2010 р. (внесений Кошин  С.М.) пропонував додати до пункту 15 Перехідних положень Земельного кодексу, що до  набрання  чинності  законами  України  про державний земельний  кадастр та про ринок земель, але не раніше 1 січня 2012 року,  не  допускається зміна цільового призначення для ведення лісового господарства. Картка законопроекту http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=38234 (проект відкликано 12.07.2010 р.)

Інший законопроект (№7009 від 21.07.2010 р. того ж депутата) знято із розгляду. Законопроектом пропонувалось внести зміни до підпункту б) пункту 15 Перехідних положень Земельного кодексу України і  дозволити змінювати цільове призначення  земельних ділянок, які  перебувають  у власності громадян та юридичних осіб для ведення  товарного сільськогосподарського    виробництва, земельних  ділянок,  виділених  в натурі (на місцевості) власникам земельних  часток  (паїв)  для  ведення   особистого   селянського господарства,  а також земельних часток (паїв),  у разі використання їх  для ведення лісового господарства.   Комітет з питань аграрної політики та земельних відносин  надав негативний висновок, відзначивши, що  на перший погляд в законопроекті є прогресивна мета в частині, що стосується використання таких земельних ділянок їх власниками. Однак, на думку комітету, внесення запропонованих змін до пункту 15 Перехідних положень Земельного кодексу України несе певний ризик оскільки, така зміна цільового призначення земель сільськогосподарського призначення, в подальшому, в обхід мораторію, може призвести до їх продажу або іншим способом відчуження цих земельних ділянок. Тобто, може слугувати черговою схемою на прихований обхід мораторію на їх продаж.

Доступ до лісових ресурсів

Одним із законопроектів пропонувалось вирішити питання щодо відповідальності стосовно незаконних обмежень доступу до лісових ресурсів, що є однією із проблем, з якою стикнулись жителі територій, на яких розташовані ліси.

Як вказується у пояснювальній записці проекту Закону про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення (щодо відповідальності за порушення водного та лісового законодавства) (№ 4460 від 12.05.2009 р.) необхідність прийняття Закону обумовлена тим, що надзвичайно розповсюдженими стають факти незаконного недопущення громадян до об’єктів водного фонду та лісів державної та комунальної власності, з боку спеціальних водокористувачів та власників чи орендарів земельних ділянок, що межують з об’єктами водного та лісового фонду, особливо в рекреаційних зонах та поряд з великими містами.

Законопроектом запропоновано внести до Кодексу України про адміністративні правопорушення такі зміни:1) доповнити Кодекс статтями 601 і 631 такого змісту: „Стаття 601.   Незаконне обмеження вільного доступу до водних об’єктів громадян для культурно-оздоровчих, рекреаційних цілей, а також тварин для водопою – тягне за собою накладення штрафу на громадян від ста до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових  осіб – від двохсот до трьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян”. Те саме діяння, вчинене повторно протягом року після накладення адміністративного стягнення ,-   тягне за собою накладання штрафу на громадян – від двохсот до трьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових  осіб – від трьохсот до чотирьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян”; „Стаття 631. Незаконне обмеження права громадян вільно перебувати в лісах державної та комунальної власності –  тягне за собою накладення штрафу на громадян від ста до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових  осіб – від двохсот до трьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян”. Те саме діяння, вчинене повторно протягом року після накладення адміністративного стягнення –  тягне за собою накладання штрафу на громадян – від двохсот до трьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових  осіб – від трьохсот до чотирьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян”. Також запропоновано внести зміни до статті 239 кодексу щодо повноважень спеціально уповноважених органів виконавчої влади в галузях водного господарства, геології та використання надр щодо розгляду справ про адмінправопорушення.

Комітетом з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності одноголосно підтримано проект закону №4460, однак проект не прийнято за основу 12.05.2010 року.

Законопроекти щодо охорони природних ресурсів та дозвільної системи в цій сфері

Проект Закону про реформування та вдосконалення дозвільної системи у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального і невиснажливого використання природних ресурсів та екологічної безпеки, зменшення регуляторного тиску на суб’єктів господарювання (№9139 від 09.09.2011 р.), поданий Кабінетом Міністрів України, підтриманий Комітетом з питань промислової і регуляторної політики та підприємництва. Проект передбачає внесення змін до ряду законів, в тому числі Водного кодексу України, Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», Закону України «Про пестициди і агрохімікати», «Про охорону атмосферного повітря», Закону України “Про державну систему біобезпеки при створенні, випробуванні,  транспортуванні та використанні генетично модифікованих організмів”.

В тому числі що стосується питань лісових ресурсів, в Лісовому кодексі (статті 69) пропонується уточнення, що спеціальне використання лісових ресурсів на виділеній лісовій ділянці проводиться за спеціальним дозволом – лісорубним квитком або лісовим квитком, що не тільки видається безоплатно, але і безоплатно здійснюється переоформлення,  видача дублікату чи  здійснюється анулювання.  Уточнюється процедура видачі лісорубних квитків та лісових квитків, визначається, в яких випадках здійснюється переоформлення дозволів (якою є зміна найменування суб’єкта господарювання — юридичної особи або прізвища, імені та по батькові фізичної особи — підприємця, визначаються підстави видачі дубліката дозволу (у разі втрати чи пошкодження). Слід відзначити, що в цю статтю уже неодноразово пропонуються та вносяться правки, що засвідчує практику зловживання адміністративно-дозвільними повноваженнями органів влади у сфері лісових ресурсів. Водночас значна частина цих повноважень та процедур визначається не Лісовим кодексом, а підзаконними актами, наприклад, є прямі відсилки до постанов Кабінету Міністрів України. Зміни до кодексу не сприяють покращенню процедур за умови регулювання чи «доповнення» регулювання їх на рівні підзаконних актів.  Картку законопроекту можна переглянути за посиланням на сайті ВРУ http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=41113.

Використання коштів від сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва

Народними депутатами Шустік О.Ю., Воротнюк І.Б.  зареєстровано законопроект №2405 ще 18.04.2008 р. (проект Закону про внесення змін до проекту Закону України „Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів з питань відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва”). Підставами розробки проекту стала потреба  більш ефективно проводити охорону земель сільськогосподарського та лісогосподарського призначення від необґрунтованого вилучення для інших потреб, а також збільшити надходження до відповідних бюджетів. Відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва є важливим економічним важелем захисту сільськогосподарських та лісогосподарських земель від необґрунтованого вилучення для інших потреб. Кошти, що надходять на відшкодування втрат, є важливим джерелом фінансування освоєння земель для сільськогосподарських і лісогосподарських потреб, поліпшення відповідних угідь, охорону земель відповідно до розроблених програм та проектів землеустрою (ч. 2 ст. 209 Земельного кодексу України). Проте, як відзначають автори, правова природа даного платежу є невизначеною. Втрати сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва, будучи обов’язковим платежем до відповідних бюджетів, не введені до системи оподаткування, що порушує принципи побудови фінансової системи України. Таке становище призводить до того, що при стягненні втрат не застосовується добре відпрацьований механізм погашення зобов’язань платників податків перед бюджетом. В зв’язку із чим пропонувались зміни до податкових законів та Земельного кодексу щодо підстав відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.

Проект не включено до порядку денного. Комітет Верховної Ради України з питань податкової та митної політики ухвалив рекомендувати Верховній Раді України повернути суб’єктам права законодавчої ініціативи на доопрацювання проект.

Хоч Комітет визнав наявність проблеми відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва, та на думку Комітету, законопроект має запропонувати окрім включення їх як податку до системи оподаткування слід визначити податкові елементи щодо його справляння. При прийнятті Податкового кодексу ці законопроектні пропозиції також не були відображені. На думку комітету, слід посилити відповідальність, визначену Земельного кодексу України щодо порушення земельного законодавства, а також внести зміни до Кримінального кодексу та Кодексу про адміністративні правопорушення.

Комітет посилається у поданні на те, що на даний час розмір та Порядок визначення втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва, які підлягають відшкодуванню, встановлено постановою Кабінету Міністрів України, однак саме більшість «проблем» управління лісовими ресурсами та регулювання Лісового кодексу пов’язані із тим, що кодекс та правове регулювання цих відносин «робить відсилку» до повноважень КМУ встановлювати порядок визначення більшості важливих питань, формування значного масиву «підзаконної нормотворчості», яка відходить від засад кодексу та мала б визначатись ВРУ. Картка законопроекту http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=32370

Пов’язаний із цим питанням  інший законопроект (№4379-1 від 27.04.2009 р. що внесений народним депутатом   Тарасюком Б.І.) – проект Закону про внесення змін до Земельного Кодексу України (щодо напрямів використання коштів, які надходять у порядку відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва), який був відкликаний автором ініціативи після негативних висновків Комітету з питань аграрної політики та земельних відносин. Ще один законопроект щодо цього питання -  проект закону України про внесення змін до статті 209 Земельного кодексу України (щодо використання коштів), реєстр. № 4379  від 16. 04. 2009 р., внесений народними депутатами України О. Поповим, В. Барановим, Ю. Сербіним.

Пропонувалось частину 2 статті 209 Земельного кодексу доповнити положенням, що кошти, які надходять у порядку відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, використовуються виключно на освоєння земель для сільськогосподарських і лісогосподарських потреб, поліпшення відповідних угідь, охорону земель, здійснення землеустрою, що проводиться органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, виготовлення схем планування територій та містобудівної документації, проведення грошової оцінки земель. Використання цих коштів на інші цілі не допускається. Однак  комітет дійшов висновку, що прийняття зазначених законопроектів у запропонованій редакції не відповідає загальній концепції частини 2 статті 209, згідно з якою зазначені кошти повинні використовуватися для цілей пов‘язаних з освоєнням і охороною земель та поліпшенням угідь.  Картка законопроекту http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=35127

Проектом Закону України про лісові ресурси, реєстраційний № 5498 від 10.03.2010 року внесений  народним депутатом України М.Шершуном, пропонувалось  врегулювати питання експорту лісових ресурсів. В тому числі законопроектом  пропонувався порядок реалізації та експорту лісових ресурсів  за наявністю сертифікату походження. Суб’єкт господарювання на кожну партію лісових ресурсів заявлену на митному кордоні під час експортної операції має представити сертифікат походження цієї партії лісових ресурсів виданий відповідним державним виконавчим органом з питань лісового господарства. Законопроект доопрацьовано з урахуванням основних зауважень та пропозицій, в доопрацьованому варіанті пропонувалось, що дія законопроекту має поширюватися тільки на лісові ресурси і не поширюватися на продукти їх переробки. Комітет підтримав законопроект, його не прийнято парламентом 02.11.2010 р. Картка законопроекту http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=36813

Відповідальність у сфері охорони лісових ресурсів

Н.д. Шершун М.Х. зареєстровано  проект №8415 від 20.04.2011 р. - проект Закону України «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення» ( щодо посилення відповідальності у сфері охорони лісових ресурсів), яким передбачено внесення змін до Кодексу до адміністративні правопорушення з інших питань – порушення встановленого порядку використання лісосічного фонду, заготівлі і вивезення деревини та заготівлі живиці (накладення штрафу на громадян у розмірі від п’ятнадцяти до тридцяти п’яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, або громадські роботи на строк від двадцяти до шістдесяти годин, і на посадових осіб – від сорока п’яти до дев’яноста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, а за невнесення плати за використання лісових ресурсів у встановлені строки, – накладення штрафу на посадових осіб від сорока п’яти до дев’яноста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян); незаконну порубку і пошкодження дерев і чагарників; знищення або пошкодження лісових культур, сіянців або саджанців у лісових розсадниках і на плантаціях, а також молодняка природного походження і самосіву на площах, призначених під лісовідновлення (накладення штрафу на громадян у розмірі від двадцяти п’яти до п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, або громадські роботи на строк від двадцяти до шістдесяти годин, і на посадових осіб – від п’ятдесяти до сімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян); знищення або пошкодження полезахисних лісових смуг, захисних лісових насаджень вздовж берегів річок, каналів, навколо водних об’єктів, гідротехнічних споруд, на смугах відводу автомобільних доріг, залізниць та інших захисних лісових насаджень (накладення штрафу на громадян від двадцяти п’яти до п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, або громадські роботи на строк від двадцяти до шістдесяти годин, і на посадових осіб – від тридцяти до шістдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.). Картка законопроекту http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=40203

Альтернативний законопроект до вищевказаного подав н.д. Чуднов В.М. (8415-1 від 12.05.2011 р.), яким пропонується внесення ще до інших статей до Кодексу про адміністративні правопорушення та збільшення обсягів адміністративної відповідальності. 22.12.2011 вручено подання про зняття із розгляду. Картка законопроекту http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=40362

Стаття підготовлена за сприяння проекту «Доступ до ефективного користування, розпоряджання і відновлення лісових ресурсів, посилення участі громади та її мешканців у прийнятті рішень, що стосуються лісових ресурсів в Івано-Франківській та Львівській областях», що реалізується Станіславською правозахисною групою, Центром громадської адвокатури, Інститутом правничих реформ та успішних стратегій розвитку та іншими партнерами за підтримки фонду «Відродження».

Визначення термінів, використаних у статті:

Земельна лісова ділянка -  земельна  ділянка  лісового  фонду  України  з  визначеними  межами,  яка  надається або вилучається у землекористувача  чи  власника  земельної  ділянки   для   ведення лісового  господарства  або  інших суспільних потреб відповідно до земельного законодавства (стаття 1 Лісового кодексу України)

Загальне використання лісових ресурсів – право громадян в  лісах  державної  та  комунальної власності,  а також за згодою власника в лісах приватної власності вільно  перебувати,  безоплатно  без  видачі  спеціального дозволу збирати для власного споживання дикорослі трав’яні рослини, квіти, ягоди,   горіхи,  гриби  тощо,  крім  випадків,  передбачених  цим Кодексом та іншими законодавчими актами України (частина 1 статті 66 Лісового кодексу України).

Спеціальне використання лісових ресурсів: 1) заготівля деревини; 2) заготівля другорядних лісових матеріалів; 3) побічні лісові користування; 4) використання    корисних    властивостей     лісів     для культурно-оздоровчих,   рекреаційних,  спортивних,  туристичних  і освітньо-виховних   цілей,   потреб   мисливського   господарства, проведення науково-дослідних робіт, 5) інші види спеціального використання лісових ресурсів, передбачені законодавством України (стаття 67 Лісового кодексу України).

Лісорубний квиток – спеціальний дозвіл на заготівлю деревини в порядку рубок головного користування, що видається органом виконавчої влади з питань
 лісового господарства Автономної Республіки Крим,  територіальними органами центрального органу виконавчої влади  з  питань  лісового господарства (частина 2 статті 69 Лісового кодексу України).

Лісовий квиток – спеціальний дозвіл  на  інші  види  спеціального використання лісових  ресурсів, що  видається  власниками  лісів   або   постійними лісокористувачами (частина 3 статті 69 Лісового кодексу України).

                                                                                                                                                                                                                          Тетяна Яцків.


  Версія для друку

  Лінк на e-mail