Hot on line :: Статті


Тетяна Яцків. Законодавчі умови участі громадськості у процесі прийняття рішень на національному та місцевому рівні в Чехії: корисні спостереження для України

Сьогодні наша держава здійснює активні кроки у напрацюванні реформ законодавства для розвитку неурядових організацій та посилення їхньої участі в прийнятті рішень на національному та місцевому рівні.
Набув чинності Закон України «Про доступ до публічної інформації, який покликаний підвищити прозорість діяльності органів влади. Прийнято у першому читанні проект Закону України «Про громадські організації» (№7262-1 від 01.11.2010 р.), проект Закону України «Про благодійництво та благодійні організації» (№6343 від 26.04.2010 р.),  активно обговорюється подальше просування проекту Закону «Про внесення змін до деяких законів України щодо участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики, вирішенні питань місцевого значення» (№3654 від 26.01.2009 р.). Також поповнені новим «арсеналом» механізми громадської участі через подальше застосування інструменту громадських рад, громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади,  антикорупційної громадської експертизи проектів нормативно-правових актів.  Активно обговорюється питання реформування механізмів державного фінансування програм та заходів неурядових організацій, залучення та усунення бар’єрів участі інститутів громадянського суспільства у наданні соціальних послуг, в тому числі на місцевому рівні.
Проте одного тільки бажання, навіть дуже активного, «врегулювати»  певні відносини  та провести реформу через закон, інший нормативно-правовий акт буває не завжди достатньо. Переважно як і громадськість, так і органи влади, які відповідальні за прийняття рішень щодо цих реформ, впевнені в тому, що «реформи необхідні», проте в якому напрямку здійснювати, які саме норми мають «наповнити» рішення, не завжди в Україні вдається знайти порозуміння. На жаль, в законодавстві про громадський сектор та відносини із органами влади Україна все ж таки успадкувала багато стереотипів, «сценаріїв поведінки», з яких не може вийти. Тому активно  громадськістю використовуються у нормотворчості загально сформовані стандарти на рівні Європи (наприклад, при розробці проектів Законів «Про громадські організації» та «Про благодійництво та благодійні організації» застосовувалась Рекомендація КМ РЄ  державам-членам стосовно правового статусу неурядових організацій в Європі), а також позитивна практика інших країн, порівняння наслідків впровадження певних реформ в інших країнах.
20  представників громадських організацій з різних регіонів України, а також  представників Адміністрації Президента України, Секретаріату КМУ, та Комітету ВРУ з питань державного будівництва та місцевого самоврядування у липні цього року мали можливість ознайомитись із напрацюваннями та практикою в Чеській Республіці. Навчальна поїздка «Посилення громадської співучасті у процесі прийняття рішень на національному та місцевому рівнях в Україні із використанням чеського досвіду» стала можливою завдяки спільній діяльності Чеського Траст Фонду та регіонального центру ПРООН в Братиславі, програми «Розвиток громадянського суспільства» ПРООН в Україні за фінансування уряду Чеської Республіки. Приймаючою стороною в Чехії  була організація «Агора Центральна Європа». 
Правовий статус НУО: Чехія та Україна реформують старе законодавство. Нові підходи  для розвитку. Законодавство Чехії про неурядові організації експерти визнають як таке, яке потребує вдосконалення. Правове регулювання створення та діяльності неприбуткових організацій здійснюється Законом «Про об’єднання громадян» №83/1990, Законом «Про фонди та фундації» №227/1997, Законом «Про доброчинні організації» №248/1995, Законом «Про церкви і релігійні громади та організації» №3/2002. Як видно із переліку, ці закони приймались у пострадянський період, та як і в Україні, уже не відповідають умовам розвитку. Експерт з питань неурядового права, член робочої групи з  підготовки змін до законів про громадський сектор Ленка Деверова, відзначила, що норми Закону Чехії «Про об’єднання громадян» №83/1990 зараз переглядаються.
Республіка Чехія найбільш імовірно піде шляхом зміни правового регулювання порядку створення та діяльності громадських організацій через скасування Закону «Про об’єднання громадян» та включення комплексу правових норм до Цивільного кодексу країни. Це є однією із практик в Європі. За допомогою «уніфікації» норм про товариства, поширення загальних підходів як на громадські організації, так і підприємницькі структури, країна намагається «лібералізувати» реалізацію свободу об’єднання, перевівши організації із «публічно-правових» (дозволено те, що передбачено законом) на  «цивільні» (дозволено те, що не заборонено законом). Тому відповідні норми про створення та діяльність громадських організацій  можна включити у Цивільний кодекс, і цього буде достатньо. Також Закон Чехії «Про об’єднання громадян» обмежує роботу організацій тільки «для своїх членів», хоча на практиці обмеження не застосовується, як це має місце і в Україні. Спільними «рисами» для громадських організацій Чехії та України є те, що вони, на відміну від благодійних організацій, які реєструються в  загальному реєстрі, де містяться відомості про інші юридичні особи (судовий реєстр, як це має місце у Польщі), мають окремий орган влади для реєстрації  (в Чехії – ці функції покладено на Міністерство внутрішніх справ). Проте якраз найбільша кількість судових справ становлять справи про реєстрацію громадських організацій.
Тільки фізичні особи можуть бути засновниками громадських організацій, юридичні особи можуть згодом стати членами організацій. Територіальних статусів в Чехії немає. Термінологія в законодавстві Чехії не є уніфікованою, що створює проблеми. В одних законодавчих актах згадуються «неурядові організації», «благочинні організації»,  в інших - «гуманітарна організація», «неприбуткова неурядова організація», «неприбуткова недержавна організація», що на думку експертів не є позитивним, виникають проблеми у застосуванні податкових пільг та визначення, який термін до якої організації застосовувати.
Помітним є те, що щодо благодійних організацій в Чехії, на відміну від громадських організацій, застосовується більш сприятливий режим правового регулювання, існує  менше обмежень, що гальмують їх розвиток.
Аналогічна «дискусія» щодо цього має місце і серед учасників, які долучені до прийняття рішення про   схвалені у першому читанні проект Закону України «Про громадські організації» (№7262-1 від 01.11.2010 р.), проект Закону України «Про благодійництво та благодійні організації» (№6343 від 26.04.2010 р.), адже в Україні від радянських часів залишились сприйняття, що  порядок створення та діяльності благодійних організацій чи громадських організацій не може належати до  сфери правового регулювання цивільного законодавства. Хоча уже сьогодні ці норми є в Цивільному кодексі України, та скасувавши чинні закони, які стосуються порядку створення та діяльності громадських та благодійних організацій, їх достатньо для створення таких суб’єктів.
   Консультації із громадськістю.В структурі органів державної влади Чехії діє відділ публічної адміністрації Міністерства внутрішніх справ, що сприяє виробленню рішень щодо залучення громадянського суспільства до юридичного процесу, також при відділі охорони прав людини та національних меншин створена рада Уряду з питань неурядових організацій.
Рада уряду для недержавних неприбуткових організацій (РУННО)  в Чехії створена як постійний координаційний орган, що є частиною канцелярії уряду та займається проблематикою неприбуткового сектору. Вона формується із складу представників неурядових організацій, очолює її завжди відповідно до положення член уряду (з початку 2010 р. міністр уряду  з прав людини, згодом - прем’єр). В складі РУННО діють комітети, в тому числі комітет з питань ЄС, комітет регіонів, комітет з питань законодавства та фінансування, інші комітети. В Україні поки що обговорюється питання створення колегіального громадського органу із числа експертів та представників громадськості, який би  брав участь у виробленні та здійсненні контролю щодо державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства та заходів її реалізації.
В Чехії уряд створив Методику залучення громадськості до прийняття рішень[1], яка стосується консультації із громадськістю щодо  законопроектів. Натомість щодо інших органів, в тому числі виконавчих, - відповідні рішення мають бути прийняті самими органами влади. На сьогодні здійснюється її апробація.  В Україні діє Постанова Кабінету Міністрів України «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» від 3 листопада 2010 р., в якій передбачено обов’язкові консультації із громадськістю з певного кола питань, а також загальні процедури проведення консультацій. Постанова уряду є рекомендаційною для органів місцевого самоврядування в Україні.  На розгляді Комітету Верховної Ради України  з питань державного будівництва та місцевого самоврядування знаходиться проект Закону «Про внесення змін до деяких законів України щодо участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики, вирішенні питань місцевого значення» (№3654 від 26.01.2009 р.), що передбачає обов’язковість  сприяння громадським експертизам органами місцевого самоврядування, також можливість створення громадських рад та інших консультативно-дорадчих органів при органах місцевого самоврядування, проведення консультацій із громадськістю.
     Залучення неурядових організацій до надання соціальних послуг. Практика залучення неурядових організацій до надання соціальних послуг є досить поширеною, в тому числі на місцевому рівні. Питання надання соціальних послуг у Республіці Чехія регулює Закон «Про соціальні послуги» від 14.03.2006 р. Також в Чехії стратегія державної політики щодо соціальних послуг  описана в Білій книзі соціальних послуг.
 Стандарти соціальних послуг визначені, та навіть є додатком до Закону «Про соціальні послуги», запроваджений реєстр надавачів соціальних послуг. Повноваження планування, організація надання та залучення неурядових організацій до  соціальних послуг делеговані  на місцевий рівень.
   Важливим елементом надання соціальних послуг на місцевому рівні є врахування потреб цільової групи, планування соціальних послуг.  Павел Мічка, представник організації Agora, вказав, що значним відкриттям для організації та міста, що замовляло соціальні послуги, було те, що при опитуванні в одному із містечок Чехії  бідних жителів похилого віку щодо надання «гарячих обідів»,  виявилось, що важливим є не тільки пошук організації – найбільш придатного надавача послуг, але і визначення потреб цільової групи. Після зміни способу надання послуги – доставки обідів додому, що мало б покращити надання послуг, виявилось, що це погіршило ситуацію. Результати дослідження довели, що більшість із людей похилого віку хотіли б їздити самостійно до місця роздачі обідів, тому що для них це була можливість спілкування, якого бракувало. Так з’явилась ідея та було заплановано нову «послугу» - організовувати не тільки «харчування», проте і місця для спілкування та проведення часу для таких людей. Плануванню послуг на місцях приділяють чималу увагу, хоча законодавство не визначає певного порядку чи процедур такого планування, органи влади зацікавлені в тому, щоб бюджетні кошти спрямовувались не на послуги, які спроможні організації надати (їхні «продукти» - програми, заходи), а на потреби цільових груп, що є соціально вразливими. Бувають випадки, коли потрібна соціальна послуга, вона запланована, однак немає надавача такої послуги в певній місцевості.
   Доступ до публічної інформації: створення умов для громадської участі.  Важливою умовою участі громадськості в  прийнятті рішень є забезпечення інформації про діяльність  та рішення органів влади.
 В цій сфері в Чехії діє Закон «Про доступ до інформації» від 11 травня 1999 року із змінами та доповненнями. Слід відзначити простоту викладу тексту цього Закону, використання зрозумілих, коротких положень, що свідчить про те, що він написаний для частого і зручного використання.
    Для цілей цього Закону під інформацією розуміється будь-яка задокументована чи зафіксована іншим чином інформація, та конкретизується, що вона може міститись як у письмовій формі в документах, так і зафіксованою в електронній формі, аудіо-, відео- чи аудіовідео записі.[2] Аналогічно українському Закону «Про доступ до публічної інформації», на органи влади покладається обов’язок забезпечити оприлюднення широкого кола інформації про свою діяльність та рішення самостійно. Цікавим є те, що в Чехії Закон зобов’язує органи публічної влади щороку до 1 квітня публікувати звіт про заходи впровадження Закону, в тому числі визначено перелік такої інформації для звіту. Зокрема згадується і про витяги чи копії рішень судів про задоволення (відмови) у позовах до органу влади щодо доступу до інформації, обсяг витрат на правове представництва та часу штатних одиниць щодо участі в цих справах, кількість скарг, причини подання скарг та результати розгляду скарг щодо доступу до публічної інформації. В українському Законі визначено обов’язок подання звітів «про задоволення запитів»,  вони оприлюднюються на офіційних веб-сайтах на постійній основі, проте аналогу такого комплексного річного звіту немає в Законі.
    Уточненими є положення про забезпечення доступу до інформації про «отримувачів коштів публічних фондів», застосовуються винятки в Законі щодо питань соціального та медичного забезпечення, державного фінансування регенерації землі. Перелік такої інформації, що підлягає доступу про таких отримувачів, є ширшим: прізвище та ім’я, дата народження особи, місце проживання, сума, ціль та строк отримання коштів із публічних фондів.
   В чеському законі описаний  детальний перелік інформації, яка може бути обмеженою, в тому числі зміни та доповнення формувались в процесі моніторингу судової практики (наприклад, проведення та результати перевірок Верховного контрольно-ревізійного управління, дослідження Академії Наук Чехії, якщо вони фінансуються із державного бюджету), в результаті  випадки є дуже конкретизовані.
Неурядові організації є досить активними в моніторингу та стимулюванні кращих практик забезпечення доступу до публічної інформації органами влади, оскарженні неправомірних відмов у наданні інформації через суд. Варто відзначити, що більшість змін та доповнень до Закону Чехії вносились не через те, що «так було б доцільніше», окремих думок чи пропозицій законотворців чи органів влади, громадськості, а за результатами моніторингу практики реалізації.
В Україні законотворчість відзначається певною стихійністю, не системністю, не завжди присутнє чітке бачення, яких результатів потрібно досягнути та як це зробити, відсутня орієнтація на практику застосування та її вивчення, самої стратегії політики в певній сфері, яку «реформують». В результаті в базі законодавства з’являється закон під новою, що тільки по формі   чи назві нагадує європейські аналоги. Натомість нові прогресивні положення, які уже давно працюють в європейських країнах та про які українська громадськість постійно наголошує, дуже часто викликають опір у законодавців, а якщо і приймається такий акт – постійно існує острах впровадження чи тенденції до внесення змін до його «покращення».
Ілюстрацією цього є активні обговорення  внесення змін до Закону України «Про доступ до публічної інформації», навіть одразу після його прийняття. Експертна група, в тому числі представники громадськості та засобів масової інформації, напрацювали законодавчий акт, який справді можна  назвати таким, що гідний європейських «колег». Поки що він діє менше половини року, для його впровадження потрібні активні зусилля та дії органів влади на всіх рівнях, що не викликає «захвату» в останніх, натомість - постійне обговорення питання, що він «недосконалий», потребує змін. Хоча сьогодні немає підстав говорити про комплексне бачення, що саме потребує змін, про це можна буде робити висновки із часто повторюваних проблем у практиці застосовування, та особливо, судової практики.  В Указі Президента України «Питання забезпечення органами виконавчої влади доступу до публічної інформації» № 547/2011 р. визначено, що на Кабінет Міністрів України покладено обов’язок здійснювати моніторинг виконання органами виконавчої влади Закону «Про доступ до публічної інформації» та моніторинг судових рішень, прийнятих у зв'язку з порушенням права на одержання публічної інформації, та тільки у разі потреби  здійснювати підготовку пропозицій щодо вдосконалення названого Закону та вносити їх у встановленому порядку на розгляд парламенту.
Висновки.  Чехія та Україна мають чимало схожих викликів у забезпеченні правового середовища для розвитку неурядового сектору, його участі в процесі  прийняття рішень на національному та місцевому рівнях. Водночас кожна із країн є «невдоволеною» певними перешкодами, які гальмують розвиток, так і має те, чим може «похвалитись».
Можна відзначити, що в Україні задумуються громадський сектор та органи влади зараз активніше про «базові реформи». Прийняті в першому читанні проекти законів про громадські організації та благодійні організації, запроваджені порядки консультацій із громадськістю, які є обов’язковими для всіх органів виконавчої влади, створені та діють консультативно-дорадчі органи, переглядаються механізми державного фінансування громадських організацій.
В Чехії впроваджуються зміни, які орієнтовані на розвиток на місцевому рівні, стимулювання активності на місцях. Держава намагається мінімально регулювати діяльність неурядових організацій,  ведеться мова про те, щоб вмістити норми про створення та діяльність організацій в Цивільний кодекс, не виписуючи окремих законодавчих актів, що дискримінують їх порівняно із іншими юридичними особами, провокуючи нові дискусії щодо того, що  повинні і не повинні робити організації перед державою. Орієнтирами для внесення змін до законодавчих актів та проведення реформ є вивчення практики застосування, посилання на результати судових справ, що зменшує хаотичність та несистемність в правовому регулюванні. Значна увага приділяється простоті викладу та формулювання законодавчих актів, наприклад Закону «Про доступ до інформації», «Про соціальні послуги», щоб вони були зрозумілими як звичайному громадянину, так і працівнику соціальної служби маленького містечка.
 
 

[1]Методика залучення громадськості до прийняття рішень опублікована на веб-сайті уряду http://www.mvcr.cz/
[2]Закон «Про доступ до інформації» від 11 травня 1999 року із змінами та доповненнями (англійський переклад ГО «Відкрите суспільство», проект «Otevrete.cz)
http://www.otevrete.cz


  Версія для друку

  Лінк на e-mail